宋庆森

一般，承担管理职能的官员是社会精英，与其职责、劳动付出相匹配，他们该获取相应的物质报酬。但官员到底该拿多少？怎么衡量官员是拿多了还是拿少了？

历史上的低薪制与“高薪养廉”

实行高薪养廉，意在制止官员的腐败行为，只有高薪，没有科学的政治制度，廉政只是一句空话。

历史上，各个朝代，主要施行的是官员低薪制。

朱元璋打小过惯了苦日子，明朝官吏的工资也许史上最低。县处级的七品官每年工资90石大米，月薪大约1800元左右。这点钱，得供养父母妻儿乃至帮办，当时官员朝觐、调差、上任，朝廷不出路费，也没公费医疗、保姆费等。《明史》列传中常有“贫不能殓”之言，死了无埋葬之资。

明的不给，就贪。饿着肚子“为人民服务”，短期可以，时间长了肯定不行。

这一点，统治者很清楚。为什么还采用低薪制？低薪制是统治者精心选择的一种手段，它体现了用行政手段拍卖道德的统治风格。朝廷一面低薪制，维护道德文章，一面把官职当摇钱树，“鼓励”官员贪污、搜刮、勒索。依附于其中的人极难清白，否则会不容于官场。

统治者中的明智者，试图用另一种方法来解决这个矛盾，就是“高薪养廉”。但官员“高薪”，名声不好听，为把道德文章做足，高人想出了一个词：“养廉银”。今人更聪明，种种补贴、福利，名目繁多，更堂而皇之。

历史大力推行“高薪养廉”的是清代雍正，有的竟至原俸的二百多倍。到清末，几位封疆大吏如张之洞、刘坤一、李鸿章，其养廉银涨到每年七八万两。

实行高薪养廉，意在制止官员的腐败行为，可惜那时没起多大作用。高薪只是养廉的必要条件之一，并非充分条件。只有高薪，没有科学的政治制度，廉政只是一句空话。

1949年前的供给制

军事共产主义的经济生活制度，有一套身份等级体制与之相匹配的物质分配制度。总体来说是大体平均，也反对绝对平均主义。

1848年马克思、恩格斯发表《共产党宣言》时，明确反对当时在欧洲国家中十分盛行的等级制和官僚制，认为共产党人必须坚持“所有官员的薪金没有任何差别”的政治要求。

巴黎公社公职人员都拿一般工人的工资，但公社只存在七十多天。中共的政权是从山沟里打了多年一步步取得的。从1931年瑞金苏维埃政权算起，到陕甘宁边区政府，将近20年期间，中国共产党人的物质生活是低水平，却在政治上大大得分。

但是，仅凭艰苦奋斗，靠领袖们以身作则不能解决问题。艰苦奋斗要有一套制度设计来保证，理念要得到普遍认可，并付诸行动。

中共建立红色政权之初，就实施军事共产主义的经济生活制度，供给制。军事共产主义的经济生活制度，有一套身份等级体制与之相匹配的物质分配制度。总体来说是大体平均，也反对绝对平均主义。

毛泽东在井冈山时期有一篇非常有名的文章，《关于纠正党内的错误思想》，是红四军第九次党代会决议的一部分。这篇决议是中国共产党政治思想工作的基础之作。决议有一节“关于绝对平均主义”，其中谈到，红军中的绝对平均主义，有一时期发展得很厉害。“长官骑马，不认为是工作需要，而认为是不平等制度。分物品要求极端平均，不愿意有特别情况的部分多分一点。”文章中还有一段关键的话：“应指出绝对平均主义不但在资本主义没有消灭的时期，只是农民小资产阶级的一种幻想；就是在社会主义时期，物质的分配也要按照‘各尽所能按劳分配’的原则和工作的需要，决无绝对的平均主义。”

这一观点奠定下了此后中国共产党人对如何进行物质待遇分配的基调，基本上一直延续到今天。讲平均，但反对绝对平均主义。于是，在“反对绝对平均主义”的口号下，在不同时期，设计了一整套的干部福利待遇制度。这套制度的核心就是以官员职务高低为总杠杠，一切都围绕此杠杠运作。

延安时期，主要是根据参加革命资历安排待遇。那时的待遇主要表现为吃穿。基本上分为三级，即大、中、小灶。政治局委员四菜一汤。高级干部是两菜一汤、干部服；普通干部是高粱米饭，大锅菜。衣服则按高级干部穿从外面买进的斜纹布，一般干部穿的是边区自织自染的灰色土布，为了示差别，还有两个口袋和四个口袋的区分。

延安时期，除了统一发放的物资外，还有些津贴，班长1元、排长2元、连长3元、营长4元，团以上干部，直至毛泽东都是5元。在延安1元的购买力大约相当于现在的50元。就这样，也有人提意见。王实味形容延安的生活是“衣分三色，食分五等”。他发牢骚也就是说毛泽东“抽纸烟太多”，“门前挂一串串腊肠”。现在说起来都是笑话。

级别工资制

1955年，一律改为工资制。国家机关工作人员工资标准分为29级，最高一级649元，最低21元，差30倍。级别确定的依据一个是职务，一个是资历。

这套物质分配体制在进城后开始变化，废止供给制，改行工资制。为什么早年以改变不合理的社会财富分配制度、创造一个人人均等的社会为理想的共产党人，却没按老祖宗马克思的设想建立分配制度？一个基本的原因是，当年一切学苏联。共产党国家中，苏联是最早实行职务等级工资制并对高级干部实行特殊化待遇的。在学习苏联老大哥的口号中，这套东西基本完整地搬了过来。

当然也有一些自身的原因。比如，供给制的办法每个单位都要搞一套生产后勤运输机构，人力、物力浪费太大；其次，城市生活不同于农村，只靠几块津贴应付不了各种开销。再者，进城干部靠供给制，留用人员和新参加工作者则实行工资制，两种制度并行也带来许多问题；最后，进城后各级干部大权在握，各单位又都有生产营利部门，与私商自然发生大量权钱交易，贪污腐化的情况难免到处滋生。这些都不能不迫使中共废止供给制，改行工资制。

1955年，国务院发布了《国家机关工作人员全部实行工资制和改行货币工资制的命令》。干部由供给制式的包干制，一律改为工资制。国家机关工作人员工资标准分为29级，最高一级649元，最低21元，差30倍。级别确定的依据一个是职务，一个是资历。

职务是现成的，比较好办，资历就比较复杂，争来议去，最后只能一刀切，你什么时候参加革命，1937年7月7日、1945年8月、1949年10月1日各划一条线。但实际参加革命是个很复杂的问题，是以入党入团算，还是参军算，正式的八路，还是武工队，还有山西有西盟会，东北有抗联，各地还有青救会、妇救会等，白区有党的外围组织，淮海战役支前推独轮车的民工算不算。当年参加革命是脑袋掖在裤腰上，谁会想将来还有级别之事，还有离休、退休，还有待遇不同之说。一时间为级别、待遇闹情绪，哭鼻子还不少。

同时期军队授军衔，有几条硬杠杠，比如大将必须在红军时期任过军以上职务，上将必须任过师以上职务，中将必须任过团以上职务，少将必须任过营以上职务。你就是在抗战、解放战争中军功再大，但不够硬杆杆，就评不上将军。有人哭鼻子了，引出了毛泽东的名言：男儿有泪不轻弹，只因未到评衔时。

我所在的单位里，不少老革命是1949年8、9月份，即中华人民共和国成立前夕参军入伍的，但档案里不少人都把参加革命时间填写成1949年月10月1日，想有个纪念意义。谁知，就一天，差别大了，离休退休的分界线，退休金拿不了原先工资的100%，军队的就进不了干休所。如果论革命的贡献，1949年月10月1日，西南、西北，东南沿海仗还没打完，广州、重庆还没解放，后面还有更加残酷的朝鲜战争，外加参加过解放一江山岛的，帮助越南打奠边府战役挂了彩、身上有过疤的，都不够离休资格。相反，在老区扛红缨枪的，闹土改的，青年学生参加文工团的都享受离休待遇了。仔细想想，不一刀切，也没有其他更好的法子。

1956年，国务院又通过了《关于工资改革的决定》，把官员收入分配方式扩展到全民，基本确立了此后40年的分配体制。由此确立的“级别”，成了中国除农民以外几乎所有人员，甚至包括僧人的政治经济生活排序的主要标准。薪级制连同城镇户籍制度，结合起来，成为决定以后近半个世纪人民生活状况的基本格局。

这个决定将人员行政级别分为30个档次，一个职务等次有相应的几档级别，大致正部为3-5级，副部为5-8级，正局为8-10级，副局为9-13级，确定13级以上为高干。正处为14-17级。大学本科毕业，定行政21级，56元。但也有根据资历和其他情况，级别定得高于上述标准的，如时任中宣部科学处处长的于光远为行政8级（287元），文艺处处长丁玲是行政7级（322元）。

以此为参照，对其他社会成员，如教师、艺术家、科技人员、医务人员等都建立了一套相应的等级系列。且各系列间可以相互换算，如文艺1级相当于行政8级，高教8级相当于行政17级。当时全国共有56名一级教授，包括陈寅恪、梁思成、翦伯赞等，季羡林也在此列。季老说，他每月工资345元，加上中科院学部委员（同于现在的院士）的津贴100元，共445元。

当时有个特殊做法，即中共党员干部比民主人士、比专家学者的级别要低。宋庆龄为行政一级，月薪644元，而刘少奇、周恩来、朱德却为2级，581元，一般的正部长都是4级或5级，交通部长章伯钧3级，517元。一些著名文艺界人士的薪酬，大大超过行政标准，马连良1800元、张君秋1500元。而梅兰芳作为剧团领导，拿文艺1级的钱，只有345元。对当时许多共产党员来说，少拿一些钱是很光荣的事。赵树理的行政级别是10级，218元，但他也可评文艺2级，可拿270元。他选择了行政级别，还主动放弃公费医疗和公务差旅费，每次下乡都是自己掏腰包。

实行工资制时，一般生活物资的价格还很低。1956年，上海物价：大米0.18元，花生油0.8元，猪肉0.77元，大白菜0.04元，棉布每尺0.22元。2元可吃一客西菜套餐。季老说，他拿445元，而吃一次“莫斯科”（北京著名的西餐厅），约为1.5到2元，罗宋汤、色拉、烤肉或平鱼、两三道大菜，有黄油面包，还有一杯啤酒。那时，北京一座四合院也只卖几千元。刘绍棠一部小说《青枝绿叶》，6万字，稿费1800元。另一部小说《夏天》，11万字，稿费8000元。他买了一套三合院，住房五间，还有厨房、堆房、厕所、五棵枣树、五棵槐树，价钱才2000元。

厘清公私，消除特权

不同级别的干部在工资以外的待遇和享受标准，极为细致复杂。几级以上可以配厨师，几级以上可以配勤务员，可享受何种档次和牌子的专车等都有具体规定。

与市场物价相比，当时公职人员工资的实际价值很高。不过那时公与私却划得很清楚。当年国务院开会，喝茶、吃饭、喝酒都要自己人掏钱，再高职位的官员，吃饭喝酒都要记账。内蒙古书记尤太忠喜欢喝酒，有一次副总理李先念请他喝酒，服务员把账错记在尤太忠账上，月底向他收钱。尤太忠找到李先念，开玩笑说，你请客，我自己掏钱。李先念问清原因后大笑，重新请客，并交待服务员，不能再弄错了。在老一辈那里，这样的自己付钱请客的事例很正常，值得称赞。

公与私分得清，指的是自己工资袋里的钱和会计管的公家的钱分得很清楚，这是明的，这点大多数人是分得清的。但还有一块是暗的，甚至无法直接用数额反映，就是说不清的职务消费，属隐性收入。个人既可充分享受用组织所占有的权力，利用其组织成员资格占有组织拥有的消费资料，便成必然。严格官阶差序标准，通过把其他各种职位行政化，比照官阶规定相应待遇，建立了一套官本位体制。不同级别的干部在工资以外的待遇和享受标准，极为细致复杂。几级以上可以配厨师，几级以上可以配勤务员，可以享受何种级别的医疗和疗养，包括对不同级别的干部可以住多大面积和何种级别的房子、可享受何种档次和牌子的专车等都有具体规定。

这种公共消费与个体消费模糊不清的情况早在1950年代已经埋下伏笔。职务消费古代也有，也有暗的一块，但有透明的一面。过去官员的收入乍看是个惊人的天文数字，但细算起来，并不算高。清代外放官吏，不能只身治事。还有许多费用要自己掏腰包，并没地方报销。比如幕府中总得延聘师爷、幕友，尤其是一些名头大点的师爷，标价很高。

这种现象在清代尤盛，这是因为：一是满清不熟悉汉情，二是督抚下属没有固定的编制，三是八股取士迂腐者多，四是官员实行回避制，官员调动较快，幕吏动的较少，要提高效率，幕僚大增。如张之洞、曾国藩等，门下都有不少幕宾，曾府有八十多高参，而不泛有识之士。此外馈赠应酬都出自私囊，迎来送往的仪赆，打点各“部委”的“土特产”，致送京城大老爷的夏日“冰敬”、冬日的“炭敬”，都得自己掏口袋。

现在用秘书，设个写作班子、研究室，费用根本不用领导自己掏腰包了。逢年过节，进京“汇报工作”的花费，神通广大的“驻京办”早就办妥了。

我国现在的职务消费办法，还是前苏联那套干部福利制度的遗产。俄国十月革命后，列宁也仿照巴黎公社开始实行共产主义分配制，年青的布尔什维克同志以革命的名义，不取报酬，勤奋工作。

十月革命后，时任粮食人民委员（政府部长）的瞿鲁巴在一次人民委员会上因饥饿而晕倒。在饥荒时期，他手上有调拨几千万普特粮食的权力，但却饿倒了，列宁动容，亲自倡议，为国家机关人员设立“疗养食堂”。

在物资极为匮乏时代，这种保障国家领导人员承受超负荷工作的必要手段，得到民众的理解。但也为特权利益做法埋下了伏笔。以后经济情况好转，但这种“疗养食堂”并没取消，在斯大林时期反而形成了一套特权制度，其中包括给负责干部发放相当于工资两倍的“钱袋”，也就是红包了。在克里姆林宫设立“医疗餐厅”，高级干部可以在里面购买物美价廉的商品。设立干部特殊医疗条件，在莫斯科郊外和一些风景区建立疗养院。

这套东西，中国在“全盘苏化”时照搬了，建立了一套与金字塔式的等级制相匹配的物质待遇分配制度。

有意思的是，站在权力金字塔顶端的毛泽东一生主张反特权，但是，他所追求的社会形态虽然是平等、平均，但真的要打破规矩，他有时也很难下决心。因为任何一种分配的公平都只能建立在权利平等的基础之上。权利不平等，所谓分配公平就很难做到，权利平等，才能分配公平。

毛泽东的个人生活很简朴，被在十里洋场混过的江青看不起，说他是土老帽。毛泽东在艰苦年代穿补丁衣服，在1960年代初的困难时期不吃肉，一生没什么物质生活的特殊追求。可是，1949年后一些地方为他修建别墅之类。湖南的滴水洞、武汉的东湖宾馆、杭州的刘庄和汪庄。毛泽东喜欢水，“自信人生二百年，会当水击三千里”，居处也在水边为多。住在多水的中南海还盖了个游泳池，泡水里和赫鲁晓夫吵架。他的“亲密战友”林彪却怕水，居处远离河湖，我原先服役的连队当年就为林彪在汉口解放公园修了一个大别墅。

“文革”中，一位叫李庆霖的福建中学老师给毛泽东写了一封信，反映下乡知识青年情况。毛泽东作了一段批示，其中有一句，寄上三百元，聊补无米之炊。作为中央文件向全党传达，传达中专门说明，这三百元是毛主席用自己的稿费支付的。“文革”时，反对“资产阶级法权”，取消了稿酬制度，写文章是没有稿费的，听说还有稿费，大家很新鲜。毛泽东对钱很反感，身上从不带钱，家里的账也由身边工作人员管着。他也反对稿费制度。毛泽东的名义工资当时是三百多元（困难时期，干部降工资，想来毛泽东也将他的工资降低了），但稿费收入是个不小的数字。毛泽东有文才，能动手写漂亮的文章，拿点稿费也是劳动所得，但《毛泽东选集》中的不少文章是职务性质的，也吸收和集中了其他同志的智慧和劳动。他的稿费也常常用来做其他事。比如五四时候，毛泽东组织湖南学生赴法国勤工俭学，曾向章士钊老先生借过一些钱，1949年后作为偿还，多次付钱补贴老先生，用的就是自己的稿费。

现在名目繁多的讲课费、评审费等等所谓的灰色收入，很难划清公与私的界线却大量存在。

堵住职务消费这个“无底洞”

控制特权比控制腐败要容易些，我们只能退而求其次，大大压缩特权的空间。

以“国宝”熊猫做招牌的高级香烟早在1950年代就在上海生产，但从来有货无市，属特供品，1970年代，物资还很匮乏，我曾在北京东华门外的特供商店看到那么多令人眼馋的东西。1959年庐山会议期间，给首长每人发了一些上等云雾茶，申明此特产街上买不到。彭德怀听此话，发火说：“街上买不到，为什么不拿到街头上去卖！”彭总一个人发火顶什么用，许多人都笑纳了，根本不把它当回事，更多人是习惯了。

朱镕基任上海市长时，看见属下消费与他们收入水平不相称的名牌香烟时，曾斥责道：你们一个月多少工资？怎么抽得起这种烟？把局长们吓得面面相觑。不用细算账，现在官场通行的起码是“大中华”，一条在五百多元，不要说各地动辄几百上千元一条极品烟，凭官员几千元工资如何享受得起？南京那位房产局长，如果不是网民的“人肉搜索”，抽点极品烟，算什么事？

如果仅仅是享受一点特供茶，抽点特供烟，不用自己开销也罢，问题是这种隐性的职务性消费，其广泛程度涉及生活的方方面面，且是一个无底洞。

一位部级干部的简历中就有用括号表明：曾经“享受正部长级医疗待遇”。这享受医疗待遇怎么成了职务，成了经历，这很怪异，这也说明正部长和副部长的医疗待遇有差别。

在数不清的职务消费中仅举一例，公务车，说是公务车，“私务”也在里面了。算笔账：一个官员一辆奥迪车，30万，开十年，每年折旧3万，司机年薪3万，油费每年一万，保养维修2万，保险养路费1万，再加上停车费、过路过桥费，总计肯定超过10万。人称是“屁股底下的腐败”。严格说来，也不能列于腐败，这些都是制度规定可以享受的待遇。问题是这些规定的合理性。

理想的是一个既无腐败也无特权的社会，但那是将来的事，控制特权比控制腐败要容易些，我们只能退而求其次，大大压缩特权的空间，明确边界，而腐败是没有边界的。

如何确定官员的适当收入

确定官俸多寡，应遵循两条原则，一是官俸应与教员的俸禄相当，二是应当薄于实业人员。

关于利益分配，重要的不仅在于我有多少，更重要的是别人有多少。与其他社会阶层比较，政府官员阶层应是社会的精英部分，报酬过低产生腐败的几率就大，过高造成社会不公。公务员收入由多种参数决定，主要取决于宏观效益，同时考虑到公共产品和服务的有效供给能促进经济增长，公务员的收入要与经济增长、社会就业、财政收入、政府效能，物价水平等挂钩。官员的薪酬首先是社会比较，要以社会为尺度来衡量，就是说与其他行业相比，处于一个什么样的水平位置。

从实际操作来说，究竟如何确定官员的收入？早在民国初年，在如何确定官员薪酬时，进行过一次社会大讨论，当时的《东方杂志》有一篇汪笛帆的文章《官俸议》，其观点最后得到大多数人的认可。文章主张从各类职业所获劳动报酬平衡比较的原则来确定官俸，提出从职业比较的角度来看，确定官俸多寡，应遵循两条原则，一是官俸应与教员的俸禄相当，二是应当薄于实业人员。

与企业相比较，是目前全世界通行的比较法。一般来说，政府高官要比企业的高级管理人员收入低，政府中级职员与企业中层人员差不多，政府低级职员比企业普通职工要高。在市场机制完善条件下，公务员的均衡收入水平，应当是其影子价格。在实际中，政府官员向私营部门流动的障碍小，而反之大，因此政府部门的收入总体来说应该比企业要高一些。因此与企业相比来确定收入标准，是一个可行的方案。

分配中还有一个需要把握的问题，即官员的高低级差。1950年代的标准，党政人员最高一级的工资收入大约是最低一级的25倍左右。还可比较一下西方国家政府工作人员的工资收入情况。在资本主义各国中，除极少数国家外，英、法、德等国的公务员，包括行政长官在内，最高最低工资差，均在8到10倍左右，美国、日本差距较大，也只有20倍，而且，它们差距之大，多半只是总统或首相个人的工资较高，有时会高出下一级行政主管一倍以上。

目前党政公务人员的收入级差已经没有过去那么大了。最新的工资制度改革之后，职务工资和级别工资加起来，最低一级办事员与最高一级国家主席相差不过12.4倍，级差约在5%左右。

现在问题在于地区补贴这一块，名堂不小。国家虽然统一规范了公务员薪酬标准，但并没有建立统一支付制度。公务员基本工资实行全国统一标准，由中央财政支付，至于津贴、补贴和奖金，完全看各地各部门的财政收入。从纵向看，中央、国家机关的公务员所受监管更多，所享待遇并非想象的那样好。从横向看，党的机关、人大机关一般低于其他机关。一些经济监管部门职工的补贴，普遍高于其他部门。同时，一些大城市、经济发达的东部地区基础条件好、财政收入高，也为众多公务员报考者所青睐。而西部欠发达地区的公务机关则既无法吸引人才，也很难留住人才，这也是一个佐证。

马克思曾举例说，一间房子尽管很小，在一定时候是能满足需要的，但有一天，这间小房子边上耸起了一幢高楼，小房子就显出它可怜的模样了。马克思以此来说明，享受是以社会为尺度的。人们习惯于侧目而视，盘算别人投入多少，收获多少，并暗中与自己作锱铢必较的比较。官员的收入标准也是一个社会尺度，社会是历史的社会，社会尺度也就是一定历史阶段的衡量标准，因此，官员的收入标准也是动态的，需要不断调整，以保证国家机器的高效运行。

（作者为中央纪委驻新华社纪检组副组长，南方周末刊发时有删节，小标题为编者所加）

（编者注：原文标题为《中纪委官员：经济监管部门职工补贴普遍高于其他部门》）

（责任编辑：杨晓均）